بروتوكول الدار البيضاء بين النظرية والتطبيق

تجمع واجب prc_ahmad

مقدمة:

تعرض أبناء الشعب الفلسطيني لأكبر عملية تهجير واقتلاع شهدها العصر الحديث، أدت إلى وجود أكبر معاناة استمرت ومازالت منذ أكثر من ستين عاماً. وتداعت دول العالم إلى التكفير عن صمتها حيال ما جرى لهذا الشعب من آلام، وبدأ الحراك الدولي والعربي لعلاج النتائج المأساوية لهذه النكبة. وقد شرعت الجامعة العربية المؤسسة الإقليمية الناشئة باتخاذ بعض الخطوات العملية والتوجيهية لتنظيم الوجود الفلسطيني في دولها من خلال إصدار العديد من القرارات والاتفاقيات الصادرة عن مجالسها المختلفة والتي كان من أشهرها بروتوكول الدار البيضاء الداعي إلى وضع مبادئ معاملة الفلسطينيين في الدول العربية وبيان إجراءات السفر والإقامة والعمل المتعلقة بهم.

و بمناسبة دخول الذكرى الخامسة والأربعون لتوقيع هذا البروتوكول الذي تم تحريره في الحادي عشر من أيلول (سبتمبر) عام 1965 في مدينة الدار البيضاء في المغرب،كان من المهم جداً تسليط الضوء على ما جاء فيه نظراً لأهميته وبيان مواقف الدول العربية منه ومدى التزامها بتطبيقه من خلال عرض موجز وسريع لتعريف البروتوكول بشكل عام من الناحية اللغوية والاصطلاح والقيمة القانونية له, وبروتوكول الدار البيضاء بشكل خاص والدول التي صادقت عليه والدول التي تحفظت على بعضه، ليستطيع القارئ الوصول إلى معرفة كافية بأوضاع اللاجئين الفلسطينيين في الدول العربية من ناحية حقه في الإقامة والعمل فيها.

مدخل تعريفي:

اندلعت حرب 1948 إثر إعلان قيام الكيان الصهيوني في 15 أيار وبدأت مع هذه الهزيمة قضية اللاجئين الفلسطينيين، وانتهت الحرب باحتلال 77% من أرض فلسطين، وتهجير ثمانمائة وأربعة آلاف لاجئ فلسطيني خارج فلسطين بعد ارتكاب أربع وثلاثين مجزرة وتدمير ما يقرب من أربعمائة وثمان وسبعين قرية من أصل خمسمائة وخمس وثمانين, وتهجير سكان خمسمائة وإحدى وثلاثين قرية [1]، بالإضافة إلى حوالي ثلاثين ألفاً آخرين هجروا من قراهم إلى مناطق أخرى لا تبتعد سوى بضعة كيلومترات عنها, إلا أنهم لا يستطيعون الرجوع إليها؛ فالعصابات الصهيونية عمدت إلى تطبيق الفكر الصهيوني الذي ينفي علاقة الفلسطيني بأرضه ويعدّه عنصراً متحركا يمكن إجلاؤه عنها ([2])، بأي وقت وإلى أي مكان.

و بعد مرور أكثر من اثنين وستين عاماً على النكبة تفيد الإحصاءات عن وجود حوالي سبعة ملايين ومائتي ألف لاجئ فلسطيني حول العالم من أصل عدد الفلسطينيين الذي بلغ عددهم في نهاية عام 2009 عشرة ملايين وثمانمائة وثلاثة وسبعين ألف فلسطيني[3] نسبة اللاجئين في الشتات حوالي 51.8 % توجد الغالبية العظمى منهم (29.8 %) في الأردن و(16.3 %) في سورية ولبنان والدول العربية الأخرى، و5.7 % موزعين في العالم, معظمهم في الولايات المتحدة الأمريكية وأمريكا اللاتينية وكندا وبريطانيا وباقي دول الاتحاد الأوروبي [4].

كما ان حوالي 48.2% من السكان الفلسطينيين استقروا في فلسطين 11.46 % في الأراضي المحتلة عام 1948 أي ما يقارب مليون ومائتين وسبعة وأربعين ألف فلسطيني، ومليونين وأربعمائة وواحد وثمانين ألف نسمة في الضفة الغربية, ما يقارب 30.2 % منهم لاجئون وكذلك في قطاع غزة مليون وخمسمائة وأحد عشر ألفاً نسبة اللاجئين منهم 69.2 %[5].

المبحث الأول

بروتوكول الدار البيضاء

تبنت الجامعة العربية القضية الفلسطينية وجعلتها قضيتها الأولى وعدّتها قلب القضايا القومية. ودعت إلى ضرورة الوقوف أمام الصهاينة، ووقف الهجرة اليهودية وقفاً تاماً ومنع تسرب الأراضي العربية إلى أيدي الصهاينة والعمل على تحقيق استقلال فلسطين. والدفاع عن كيان فلسطين في حال الاعتداء عليه[6].

 وبعد النكبة استمر الدعم العربي للقضية الفلسطينية من قبلها, واتخذ حيالها العديد من المواقف الايجابية وصدر الكثير من القرارات لتقنين وضع اللاجئين الفلسطينيين في الدول العربية, رغم أنه لم يذكر الميثاق صراحة أن اللاجئين موضوع اهتمام الجامعة[7]، ففي عام 1952 وافق مجلس الجامعة على التوصيتين اللتين قدمتهما لجنة فلسطين الدائمة للسماح بلمِّ شمل أسر اللاجئين المشتتين وإصدار وثائق سفر موحدة وفي عام 1954 اتخذ المجلس قراراً مفصلاً بالإجماع يبين المعايير والإجراءات لإصدار هذه الوثائق التي استطاع الفلسطينيون فيما بعد استخدامها في السفر والتنقل بين الدول العربية وغيرها، وفي عام 1964 صدر القرار 2019 بغالبية الأصوات الذي يمنح المزيد من التسهيلات في إجراءات إصدار وثائق السفر ومعاييرها بحيث يمنح الحق لحاملها في العودة إلى البلد الذي أصدرها دون الحاجة إلى الحصول على تأشيرة عودة، الأمر الذي أدى إلى ظهور خلاف بين الدول الأعضاء حيث تحفظت على القرار كلٌ من السعودية وليبيا ولبنان، وبالتالي أصبح القرار غير ملزم لها حسب نظام الجامعة [8].

كما أنشأت الجامعة العربية "مؤتمر المشرفين على شؤون الفلسطينيين في الدول العربية المضيفة." الذي كان من أهم ما أنجزه بخصوص اللاجئين الفلسطينيين "بروتوكول معاملة الفلسطينيين في الدول العربية."[9]

المطلب الأول:

البروتوكول في اللغة والاصطلاح القانوني

البروتوكول لغة:

البروتوكول مصطلح معرب يستعمل في المصطلح الدارج للدلالة على، التقليد أو القاعدة، كما تعنى كلمة "إتيكيت" الذوق ومراعاة شعور الآخر. وقد نشأ المصطلح بشكل عام، في إطار عملية وضع قواعد السلوك الضروري عند المجتمعات المتحضرة، أو عند الطبقة الراقية في هذه المجتمعات [10].

عرف العرب هذا المصطلح إلا أنهم عرفوه على انه "الرّسوم"، المشتقة من كلمة "رسم"، أي الأمر المكتوب؛ ومثالها الآن "المرسوم الملكي" أو "الأميري"، ويعني القانون أو الأمر الملزم.

البروتوكول في المفهوم القانوني:

إجراء قانوني يستعمل وسيلةً تكميليةً لتسجيل توافق إرادات الدول على مسائل تبعية لما سبق الاتفاق عليه في الاتفاقية المنعقدة بينهم، وقد يتناول تسجيل ما حدث في المؤتمرات الدولية.

كما يُطلق البروتوكول على ملحقات المعاهدة، أو الاتفاق التنفيذي للمعاهدة، أو يكون البروتوكول هو المعاهدة نفسها. كذلك على المذكرات أو المحاضر المتفق عليها، التي يرجع إليها أطراف المعاهدة، عند الاختلاف في التفسير. ويُطلق على ملحقات المعاهدة "بروتوكولاً"، عندما تنظم أمورًا مكملة للمعاهدة، مثل البروتوكولات الملحقة بالعهدين الدوليين، للحقوق السياسية والاجتماعية والاقتصادية والثقافية لعام 1966، وقد يتم تدارك بعض النقص في المعاهدة، في بروتوكول يُبرم بعد تاريخ إبرامها الأول بسنوات، ومثال ذلك بروتوكول 1967 المكمل لاتفاقية جنيف الخاصة باللاجئين، المبرمة عام 1951.

القيمة القانونية للبروتوكول:

يستمد البروتوكول قوته القانونية من الاتفاقية الملحق بها، ويخضع لجميع المراحل التي تمر بها الاتفاقية من: مفاوضة، تحرير، صياغة، توقيع، تصديق [11].  وإذا كانت قواعد البروتوكول قد أصبحت في معظمها قواعد عالمية، فإن جزءاً مهماً منها ما يزال، وسيظل كذلك، يحمل الطابع المحلي الخاص بكل دولة، مما يعنى أن قواعد البروتوكول العامة تسمح ببعض الخصوصيات، وفق تقاليد المجتمعات وتطورها، بما لا يُخل بهذه القواعد العامة.

القيمة القانونية لبروتوكول الدار البيضاء:

نصت المادة السابعة من ميثاق الجامعة العربية على أن ما يقرره المجلس بالإجماع يكون ملزما لجميع الدول المشتركة في الجامعة, وما يقرره المجلس بالأكثرية يكون ملزما لمن يقبله[12]، وبروتوكول الدار البيضاء أُقر بأغلبية الأصوات لذلك فإن محتوياته غير ملزمة إلا للدول الأعضاء الراغبة في القبول به كاملا أو مع بعض التحفظات إزاءه.

المطلب الثاني

بروتوكول معاملة الفلسطينيين في الدول العربية[13]:

استناداً إلى ميثاق جامعة الدول العربية وملحقه الخاص بفلسطين وإلى قرار مجلس جامعة الدول العربية بشأن القضية الفلسطينية وعلى الخصوص إلى القرار الخاص بالمحافظة على الكيان الفلسطيني.

فقد وافق مجلس وزراء خارجية الدول الأعضاء في اجتماعه بالدار البيضاء يوم 10 سبتمبر (أيلول) لعام 1965 على الأحكام الآتية، ودعا الدول الأعضاء إلى اتخاذ الإجراءات اللازمة لوضعها موضع التنفيذ:

1. مع الاحتفاظ بجنسيتهم الفلسطينية يكون للفلسطينيين المقيمين حالياً في أراضي............. الحق في العمل والاستخدام أسوة بالمواطنين.

2.  يكون للفلسطينيين المقيمين حالياً في أراضي.................... ومتى اقتضت مصلحتهم ذلك، الحق في الخروج منها والعودة إليها.

3. يكون للفلسطينيين المقيمين في أراضي الدول العربية الأخرى الحق في الدخول إلى أراضي.............. والخروج منها متى اقتضت مصلحتهم ذلك. ولا يترتب على حقهم في الدخول الحق في الإقامة إلا للمدة المرخص لهم بها وللغرض الذي دخلوا من أجله ما لم توافق السلطات المختصة على غير ذلك.

4.  يمنح الفلسطينيون حالياً في أراضي................كذلك من كانوا يقيمون فيها وسافروا إلى المهاجر متى رغبوا في ذلك وثائق صالحة لسفرهم، وعلى السلطات المختصة أينما وجدت صرف هذه الوثائق أو تجديدها بغير تأخير.

5. يعامل حاصلون هذه الوثيقة في أراضي دول الجامعة العربية معاملة رعايا دول الجامعة بشأن التأشيرات والإقامة.

مواقف الدول العربية من بروتوكول الدار البيضاء

ينقسم الموقف العربي حيال مواد البروتوكول بين مؤيد لها بشكل كامل وبين متحفظ على بعض المواد، فقد أودعت الدول العربية الآتي ذكرها البروتوكول دون تحفظ وهي (سورية والأردن والجزائر والسودان والعراق والجمهورية المتحدة واليمن) أما الكويت وليبيا فقد تحفظتا على المادة الأولى، فالكويت احتفظت على أن لا تشمل المادة الأولى العمل الحر أسوة بالمواطنين نظرا لخصوصية العمل الحر فيها وخضوعه لبنود خاصة، أما ليبيا فقد رأت أن يخضع الفلسطينيون لشروط الإقامة التي تكون لبقية مواطني الدول العربية نفسها.

 وفي لبنان تم التحفظ على المواد الأولى والثانية والثالثة فقد أضافت إلى المادة الأولى عبارة وبقدر ما تسمح به أحوال الجمهورية اللبنانية الاجتماعية والاقتصادية، كما أضافت إليها عبارة وذلك أسوة باللبنانيين وضمن نطاق القوانين والأنظمة المرعية الإجراء. أما المادة الثالثة فقد أضافت بعد عبارة متى اقتضت مصلحتهم ذلك – ويشترط لحق الدخول إلى الأراضي اللبنانية الحصول مسبقا على سمة دخول من السلطات اللبنانية المختصة.

أما الدول التي لم تودع البروتوكول بعد فهي السعودية والمغرب، أما بقية الدول العربية[14] فلم تبدِ موقفها من البروتوكول, مثل تونس التي لم تحضر اجتماع الرؤساء والملوك العرب، وكذلك الدول التي أصبحت عضواً في الجامعة العربية بعد توقع البروتوكول في الفترة ما بين 1967 و1977 م[15].

أدى التوقيع على هذا البروتوكول إلى وجود دور فاعل للفلسطينيين في معظم الدول العربية, فدخول الفلسطينيين سوق العمل العربية ساهم في نمو اقتصاد هذه الدول وازدهاره، كما أن حصولهم على وثائق سفر من دول اللجوء الأول والتزام هذه الدول بتجديدها سواء من داخلها أو من خلال سفاراتها في الخارج وكذلك مساواة حامليها برعايا دول الجامعة العربية سهّل حركتهم من الدول العربية وإليها إلا أن تقييد هذا الحق بشرط الإقامة حد من هذه الحرية وأفقد القرار كثيراً من مضمونه.

المبحث الثاني

واقع معاملة الفلسطينيين في الدول العربية

تبنت جامعة الدول العربية "بروتوكول الدار البيضاء" الذي وسع مجال حقوق الفلسطينيين لمنحهم حرية التنقل من قطر عربي إلى آخر مجاور، والعودة إلى قطر إقامتهم من دون عائق، إلا أن هذا البروتوكول لم يكن سوى بيان حسن نية أكثر مما هو التزام من قبل الدول الأعضاء، فالحكومات العربية سلكت سبلاً متمايزة في تنفيذه، فقد عمدت دولتان عربيتان فقط، فيهما وجود كبير للاجئين، هما سورية والأردن إلى تنفيذ جميع بنود البروتوكول، بينما لم تنفذها الكويت ولبنان تنفيذاً كاملاً، ونفذتها مصر وليبيا بصورة غير منتظمة [16]، وبقي وضع اللاجئين حكراً على الأوضاع السياسية السائدة في المقام الأول، هذا وقد دلّت تحقيقات مؤتمر المشرفين على الشؤون الفلسطينية، على أن مستوى تطبيق معايير جامعة الدول العربية حول معاملة الفلسطينيين في بعض الدول الأعضاء ما زال دون المستوى المطلوب [17]، ولا سيما بعد صدور القرار 5093 لعام 1991 الذي يخول الدول بمعاملة اللاجئين الفلسطينيين بموجب المعايير والتشريعات الوطنية التي ترتئيها الدولة المضيفة مناسبة، بدلا من الالتزام ببنود "البروتوكول"، مما حدا بمعظم الدول إلى تعليق تنفيذ البروتوكول واستبدال تدابير مؤقتة به تفتقر إلى الوضوح والتماسك [18].

من هنا كان لا بد من تقديم عرض توضيحي لأوضاع اللاجئين الفلسطينيين في بعض الدول العربية متناولين ذلك من حيث الحق في العمل والإقامة مَقيساً بما منحهم إياه بروتوكول الدار البيضاء.

المطلب الأول

اللاجئون الفلسطينيون في الدول التي أودعت بروتوكول الدار البيضاء دون تحفظ

سورية

 تعدّ الجمهورية العربية السورية من الدول العربية التي وافقت على تنفيذ بروتوكول الدار البيضاء كاملاً، فسورية ومنذ بداية اللجوء قامت باتخاذ الخطوات القانونية التي كانت تنزع نحو معاملة الفلسطينيين على قدم المساواة مع المواطنين السوريين في المجالات الاقتصادية والاجتماعية فأصدرت القانون رقم 450 لعام 1949 القاضي بإنشاء المؤسسة العامة للاجئين الفلسطينيين العرب, بهدف تنظيم شؤونهم وتقديم الرعاية والخدمات اللازمة, وتلا ذلك العديد من القوانين مثل القانون رقم 260 لعام 1956 الذي نص على أن الفلسطينيين المقيمين في سورية يعدّون من تاريخ نشر هذا القانون كالسوريين الأصليين في كل الأشياء التي يشملها القانون والأنظمة السارية قانونياً ذات العلاقة بحق العمل، التجارة، الخدمة الوطنية مع المحافظة على الجنسية الأصلية للفلسطينيين في الوقت ذاته.

حق الإقامة

منحت سورية الفلسطينيين وثائق لجوء خاصة مقدمة من جامعة الدول العربية. أما بالنسبة للقوانين المتعلقة بحق مغادرة البلد فإنها القوانين المفروضة على المواطنين السوريين نفسها.

حق العمل

وفقاً للقانون السوري عومل اللاجئون الفلسطينيون بمساواة في جميع المجالات تقريباً. أما المجالات التي لا يشملها القانون رقم 260 مثل التعليم وامتلاك الأراضي والتقاعد فقد شملتها قوانين محددة تقوم بشكل عام على أساس المساواة تماماً مثل القوانين المتعلقة بالمواطنين السوريين.

نجد استثناءات في معاملة المواطن في مجالات مثل حق الترشيح والتصويت، شراء أراض صالحة للزراعة والحق في امتلاك أكثر من بيت.[19]

الأردن

تعدّ الأردن البلد العربي الوحيد الذي منح المواطنة الكاملة لجميع اللاجئين الفلسطينيين المقيمين فيه وذرياتهم.

تنص المادة الثالثة، الفقرة الثانية من قانون الجنسية الأردنية لعام 1954 على الشروط التي يستطيع فيها الفلسطينيون، أي الأشخاص ذوي الجنسية الفلسطينية سابقاً الحصول على الجنسية الأردنية[20]:

يعدّ الأشخاص التالون مواطنين أردنيين:

2. أي شخص كان يحمل الجنسية الفلسطينية سابقاً باستثناء اليهود قبل 15 أيار 1948 والذين كانوا مقيمين في المملكة الأردنية خلال الفترة الواقعة بين 20 كانون أول (ديسمبر) 1949 و16 شباط 1954.

 حق الإقامة والعمل

بناء على ما ورد فقد اعُدَّ الفلسطينيون وذريتهم المستوفون لمتطلبات الحصول على حق المواطنة مواطنين أردنيين بالكامل يتمتعون بالحقوق والالتزامات التي يتمتع بها الأردنيون نفسها.

أما بخصوص السكان الفلسطينيين الآخرين مثل الفلسطينيين الذين نزحوا من قطاع غزة ولجؤوا إلى الأردن بعد حزيران 1967 فلم يُعدّ هؤلاء مواطنين أردنيين فهم غير مخولين رسمياً للعمل ومكانتهم الاجتماعية أدنى وضعاً من الفلسطينيين الأردنيين.

وبالنسبة لأبناء الضفة الغربية فقد منحوا جوازات سفر أردنية "مؤقتة" سارية المفعول لمدة سنتين (أصبحت سارية لمدة خمس سنوات في الوقت الحاضر)، لا تخولهم الحصول على الجنسية الأردنية وذلك منذ الإعلان عن فك الارتباط القانوني والإداري بين الضفتين [21] في تموز 1988.

مصر

لجأ إلى مصر عدد كبير من الفلسطينيين بفعل نكبة 1948ثم تواصل تدفق اللاجئين إلى مصر، خلال العدوان الثلاثي 1956. على أن أعداداً أكبر وصلت مصر بعد احتلال القوات الإسرائيلية للضفة الغربية وقطاع غزة، في حرب يونيو/حزيران 1967.

يقدر عدد الفلسطينيين في مصر حوالي ستين ألف فلسطيني، ويتركز معظمهم في القاهرة والإسكندرية، ومحافظة الشرقية، ومنطقه القناة، وسيناء[22].

حق الإقامة

تم منح وثائق لاجئين (RDs) سارية المفعول لمدة خمس سنوات لثلاث فئات من الفلسطينيين:

 -اللاجئون الذين نزحوا إلى قطاع غزة في العام 1948-1949.

- اللاجئون الذين نزحوا إلى مكان آخر في مصر عام 1948-1949.

- غير اللاجئين من قطاع غزة.

تنص وثائق اللاجئين هذه بوضوح على عدم إمكان حاملي هذه الوثائق من الدخول أو المرور عبر جمهورية مصر العربية إذا لم يحصلوا على تأشيرة دخول، مرور أو عودة. ونتيجة لهذا الإجراء لم يعدّ يملك العديد من حاملي وثائق اللاجئين المصرية المقيمين في الخارج إقامة قانونية في مصر.

أما بالنسبة لأهالي غزة فقد اقتصر السفر إلى مصر لحاملي وثائق اللاجئين منهم على الطلاب والمرضى منذ العام 1994.

حق العمل

منذ أواخر السبعينيات ألغيت تدريجياً الامتيازات التي كان يتمتع بها الفلسطينيون في الكثير من القطاعات منذ العام 1948، ومن الأمثلة على مثل هذه الامتيازات، تجديد تأشيرات إعادة الدخول دون أي رسوم، والحق في تسجيل الأولاد في المدارس الحكومية، رسوم التعليم المنخفضة نسبياً لخريجي الجامعة، بالإضافة للخدمات الصحية المجانية والفوائد الاجتماعية.

أما بالنسبة للتوظيف، فقد أعفي رسمياً اللاجئون الفلسطينيون حاملو وثائق اللاجئين فقط من الشرط بأن تعطى أولوية التوظيف لعمال البلد الأصليين، أما فيما عدا ذلك فإن معظم قوانين تنظيم العمل الأجنبي ومراسيمها في مصر ممكن تطبيقها على الفلسطينيين.[23]